“The modern capitalist enterprise rests primarily on calculation and presupposes a legal and administrative system, whose functioning can be rationally predicted, at least in principle, by virtue of its fixed general norm, just like the expected performance of a machine” (Max Weber 1978: 1394)
Saat ini telah banyak yang memberikan kajiannya terhadap RUU Omnibus Law Cipta Kerja dengan fokus pada pasal-pasal yang dinilai bermasalah. Pembahasan di DPR masih memungkinkan jika pasal-pasal tersebut diubah sebagaimana dinamika yang berkembang. Namun adalah penting juga untuk melihat Naskah Akademik (NA) yang menjadi landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis mengapa RUU Cipta Kerja ini dibutuhkan saat ini. Sebagai sebuah karya akademis yang tunduk pada kaidah-kaidah ilmiah, baik dari segi teoritis, metodologi, hingga teknis penulisan, NA harus didudukkan dalam perdebatan akademis.
Oleh karena itu, tulisan ini berupaya menjadikan NA tersebut sebagai bahan kajian. Mengingat keterbatasan uraian, penulis hanya akan memfokuskan diri pada kerangka teori saja. Dalam hal ini, penulis mengidentifikasi dua kerangka teori dominan yang digunakan oleh penyusun NA, yakni Doktrin Hukum dan Pembangunan (Law and Development Doctrine) dan Analisis Ekonomi atas Hukum (Economic Analysis of Law). Teori yang pertama digunakan untuk membangun hubungan antara hukum dan pembangunan ekonomi dalam konteks makro sedangkan yang kedua digunakan sebagai pisau analisis mikro terhadap pasal-pasal dalam mewujudkan investasi yang efisien.
Doktrin Hukum dan Pembangunan
Doktrin ini bertumpu pada tesis klasik Max Weber di atas. Dalam pandangannya, Weber melihat bahwa perkembangan kapitalisme mensyaratkan instrumen dan institusi hukum yang mampu memberikan perhitungan (calculability) dan prediksi (predictability) bagi pelaku ekonomi. Di era 1950an tesis ini kemudian menjadi mazhab hukum baru di Amerika Serikat bernama Law and Development (Hukum dan Pembangunan), sebagai subset dari Teori Modernisasi. Dalam perkembangannya, mahzab ini mengalami pasang surut dan perubahan paradigma guna mengatasi kegagalannya.
Terdapat tiga momentum perubahan paradigma ini. Pertama, periode Law and Development State (1950an-1970an) yang menumpukan pertumbuhan ekonomi melalui peran negara. Di sini, hukum digunakan sebagai instrumen bagi negara untuk melakukan intervensi ekonomi. Periode kedua berlabel Law and Neoliberal Market (1980an-1990an) yang dipengaruhi oleh Washington Consensus. Hukum di sini menjadi sarana deregulasi dan privatisasi untuk ekspansi pasar. Periode ini juga ditandai dengan serial krisis yang menjadi bukti kegagalan pasar termasuk di era akhir 1990an di Indonesia. Berangkat dari kegagalan sebelumnya, Doktrin Hukum dan Pembangunan bermetamorfosis menjadi periode ketiga (2000an – sekarang) yang dipengaruhi padangan Neo-Institutional Economics (NIE) dan konsep pembangunan komprehensif mengikuti anjuran Amartya Sen. Alhasil, institusi hukum didesain sebagai sarana mencegah kegagalan pasar.
Di ranah akademis, sejatinya hubungan hukum dan ekonomi yang dinilai aksiomatis oleh Doktrin Hukum dan Pembangunan masih terus mengalami perdebatan. David Kennedy, misalnya, menyatakan doktrin tersebut memiliki kontradiksi inheren. Di satu sisi, doktrin ini menggunakan pendekatan instrumentalisme hukum di mana hukum dimaknai semata-mata sebagai sarana untuk mewujudkan pembangunan. Namun di sisi lain, ia menggantungkan diri pada formalisme hukum dalam hal penalaran dan penafsiran guna menjaga ‘kemurnian’ kepentingan instrumentalisnya.
Dalam cakrawala teoritis tersebut, Naskah Akademik terbaca problematik. Dari sisi empiris, Indonesia pasca-orotitarian rezim telah masuk pada periode ketiga yang ditandai dibangunnya kelembagaan hukum mulai dari KPPU hingga KPK yang difungsikan untuk menciptakan level playing field dan memberantas ekonomi biaya tinggi akibat dari korupsi. Alih-alih melanjutkan perbaikan dan penguatan institusi yang sudah dibentuk dengan perjuangan panjang dan sumber daya yang tidak sedikit, melalui RUU Cipta Kerja pemerintah justru mengambil langkah memutar balik.
Secara konseptual, penyusun NA masih melandaskan kerangka pikirnya menggunakan kepustakaan Law and Neoliberal Market, misalnya karya Leonard J Theberge (1980) yang menekankan pentingnya deregulasi untuk mendorong perluasan pasar. Di samping itu, konsep pembangunan yang telah mengarah pada inklusivitas dengan model pembangunan berkelanjutan (sustainable development), oleh penyusun NA dikembalikan kepada periode Law and Development State, di mana pembangunan semata-mata dimaknai di ranah ekonomi.
Konsekuensinya, sisi negatif dari kedua periode tersebut dapat terakumulasi. Dengan cara pandang pembangunan ekonomi, pelaku usaha sebagai agen pembangunan mendapatkan perlakukan istimewa dengan rileksasi peraturan dan segudang insentif. Di sisi yang lain, negara yang bertugas guna memastikan target-target pertumbungan ekonomi terpenuhi, menjadi semakin represif terhadap aktor-aktor sosial yang dianggap berpotensi menghambat pencapain target ini. Jika pendapat ini benar, maka kita bisa kembali ke pangkuan otoritarianisme.
Analisis Ekonomi atas Hukum
Dalam Naskah Akademik, analisa ekonomi ini tercermin dari cara pandang peraturan perundang-undangan menggunakan pendekatan untung-rugi. Perlindungan sosial dan lingkungan dari dampak investasi diarahkan pada pendekatan berbasis risiko. Mendasarkan pada asumsi Ronald Coase dalam The Problem of Social Cost, penyusun NA melihat bahwa jaminan perlindungan atas kepemilikan investor dan biaya transaksi sosial dan lingkungan yang rendah akan membuat para pihak mengadopsi solusi yang paling efisien dalam mengatasi risiko. Ilustrasinya, apabila pencemaran terjadi maka akan diselesaikan antara perusahaan pencemar dan masyarakat korban pencemaran melalui solusi yang paling murah.
Pada titik inilah, penyusun NA menjustifikasi bahwa yang dapat terlibat dalam proses analisis risiko, termasuk Amdal, hanyalah masyarakat yang terkena dampak langsung. Hal ini karena mereka dapat menghitung kerugian ekonomi dari risiko yang timbul akibat investasi yang masuk. Perhitungan ekonomi ini selanjutnya akan digunakan sebagai currency dalam negosiasi dan transaksi guna mencapai nilai yang disepakati bersama. Sedangkan organisasi lingkungan yang selama ini juga diberikan hak untuk berpartisipasi dihilangkan haknya dalam NA dan RUU karena mereka bukan kelompok yang bisa menderita kerugian (ekonomi) sehingga keterlibatan mereka berpotensi mengganggu currency untung-rugi. Padahal dalam perkara lingkungan tidak semua aspek yang ada di alam dapat dikonversi dalam bentuk uang sebagaimana model yang dikembangkan Coase.
Selanjutnya, penanggulangan risiko melalui pendekatan ekonomi ini juga mempengaruhi mekanisme penegakan hukum. Dalam hal ini NA mendorong pengkualifikasian sanksi pidana melalui instrumen ekonomi (denda dan gati rugi) di undang-undang yang dianggap ‘UU Administratif’, termasuk di dalamnya UU Penataan Ruang dan UU Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Secara asumtif, sanksi pidana dalam kedua undang-undang ini dianggap masuk dalam kategori administratively-dependent crimes yang artinya sanksi pidana digunakan sebagai sarana untuk menegakkan ketentuan administatif. Namun sejatinya, banyak diantara ketentuan pidana masuk dalam kategori administratively-independent crimes yang mana tindak pidana dapat terjadi tanpa harus ada pelanggaran terhadap ketentuan administratif. NA mendorong penggunaan model ultimum remidium di mana sanksi administratif dikedepankan, yang artinya membawa kita kembali pada UU Pengelolaan Lingkungan Hidup 1997.
Kerancuan kerangka konseptual tentang sanksi ini berimplikasi pada campur aduknya ketentuan sanksi dalam RUU Cipta Kerja. Misalnya, dalam bab tentang ‘Ketentuan Pidana’, sebuah pelanggaran atas larangan yang ditetapkan dapat dikenakan ‘sanksi administratif’ berupa ‘denda’. Selanjutnya, apabila tindakan tersebut menyebabkan kerugian bagi pihak lain maka dapat ditambahkan dengan sanksi ‘penggantian kerugian’. Nampaknya, penyusun NA dan RUU belum dapat menempatkan antara genus dan species sanksi dengan tepat. Tidak ada species bernama ‘denda’ dalam genus ‘sanksi administratif’ dalam undang-undang tersebut. Di samping itu, species bernama ‘ganti kerugian’ merupakan bagian dari genus ‘sanksi perdata’ sehingga tidak masuk dalam genus ‘sanksi pidana’ sebagaimana judul bab-nya.
Selain permasalahan kedua landasan teori tersebut, masih banyak permasalahan teoritis lain yang ada di NA. Salah satunya re-sentralisasi perizinan dan pengawasan yang jelas ahistoris dan bertentangan dengan asas subsidiaritas (subsidiarity principle) yang mensyaratkan bahwa pengambilan keputusan atas lingkungan hidup harus diambil oleh kelembagaan yang terdekat. Konsekuensinya, kelemahan substansi NA ini akan bermuara pada kekacauan pada RUU yang nantinya jika ditetapkan menjadi undang-undang akan dapat merusak tatanan hukum yang sudah dibangun sekian lama.
Nantinya, dengan UU Cipta Kerja kita masih belum yakin apakah harapan untuk mendatangkan investasi dan pertumbuhan ekonomi kemudian memberikan trickle down effect bagi kesejahteraan masyarakat dapat terwujud. Namun, saat ini kita sudah mempunyai keyakinan bahwa RUU ini akan membawa konsekuensi-konsekuensi negatif bagi masyarakat dan lingkungan hidup, sebuah harga yang jauh lebih mahal yang harus dibayar di masa depan. Dari polemik ini kita belajar bahwa hukum itu terlalu penting untuk diserahkan kepada pengusaha dalam menyusunnya.***
AGUNG WARDHANA
Dosen Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada (UGM) Yogyakarta
